坚持用制度反腐败 推动反腐败斗争深入发展
来源:尚一网 时间:2015-06-09 作者:市文化市场综合执法局 龙泽巨
党的十六届三中全会提出,要逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,这是对反腐倡廉工作实践经验的总结和理论创新,是对反腐倡廉规律认识的深化。把制度建设作为构建惩防体系的核心和根本途径,昭示着制度反腐必将是我们党在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的战略性选择。
 
一、制度反腐的渊源及重大现实意义制度反腐是指在特定规则体系指导下的反腐败,它具有根本性、全局性、稳定性和长期性等其他反腐形式无法比拟的优点。制度反腐虽然是近年来我国反腐斗争实践中应运而生的一个术语,但制度反腐的思想却源远流长。早在先秦时期就形成了法家学说,建立了巡视制度;明朝朱元璋为惩治官场腐败,曾亲自主持修订《大明律》、制《大诰》,以加大对贪官污吏依法惩治的力度。制度反腐更是发达国家治理腐败的一条重要经验。英国早在1889年就颁布了世界上第一部《反腐败法》,2003年又公布了新的《反腐败法》草案,以防范和控制腐败蔓延。北欧国家之所以取得国际社会公认的廉政建设成就,原因也在于各国普遍拥有一套全民参与、他律与自律相结合、完善有效的廉政法律制度。
 
新加坡政府作为国际社会公认的廉洁政府之一,在预防和惩治腐败的制度、法律及其执行方面,确有独到之处。尽管中新两国在历史文化、法律渊源、社会经济制度等方面都有较大差异,但是,他山之石可以攻玉,新加坡的廉政建设和对公务员的管理制度,给我们进一步强化职务犯罪的惩治与预防工作,提供了可资借鉴的宝贵经验。新加坡在惩腐反贪上采取打击与预防并重、标本兼治、双管齐下的方针,这些政策在廉政立法上得到了体现。
 
新加坡的主要廉政立法有《防止贪污法》、《没收贪污所得利益法》以及《公务员惩戒规则》等有关公务员管理的法律法规。在加强预防立法、从制度上防范腐败的发生方面,他们的主要做法:一是严格财产申报制度。依法律规定,新加坡政府官员的财产申报有两种情形:一种是每年7月1日各政府部门的职员都要填写个人财产申报表;另一种是每一个官员被政府聘用后,必须申报自己的财产。申报的内容是自己所拥有的股票、房地产和其他方面所获得的利息收入,还包括他的担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况。任职后,财产如果有所变动,应自动填写变动财产申报清单和写明变动原因,改换原财产清单。二是严格官员行为准则。新加坡制定了《公务员指导手册》,对政府各部门公务员不同的职务行为,从穿着、言行、奖惩、津贴、休假、保密到退休等方面都作出了明确、具体规定。
 
如在官员举债方面,规定政府官员借给别人钱时,不准附带利息;在向别人借钱时不准以自己的职务为名做交易。如果一个官员所负的债务已超过其三个月的工资总和,则被视为陷于债务麻烦的官员,必须向其所属部门常任秘书报告;凡是陷于债务麻烦的官员或所填表格虚假者,都必须受到纪律处分,甚至被开除。为了确保政府及公务员廉洁高效地处理国家事务,避免贪污、舞弊等腐败现象的发生,新加坡政府极力推行行政运作的“五化”,即法律化、制度化、程序化、透明化、集权化,持续加强政府部门行政过程中的反贪污措施。对涉及财务、会计、工程招投标、采购以及资产管理、出售等财务管理方面的工作,政府都有相关的指导手册,规定具体的工作程序和处理办法,公务员必须严格地遵照执行。根据规定,所有公务员不论职务高低,都要对财务程序有一个基本的了解。对政府各部门的财务管理实行书面授权的委托方式,由财政部授权部门的常任秘书(部门负责人)负责具体执行。
 
部门的常任秘书可以根据需要以层层委托的方式,分解管理的职责和权限。委托必须以书面的形式从上而下层层进行,要清楚地列明被委托者的职务、责任以及授权的范围,被委托者必须对职权范围内因舞弊或疏忽所导致的损失负责。为了保证财务制度被严格地执行,新加坡设立了专门的财务监管机构,如国会公共账目委员会、审计署等。审计署负责对公共部门的财务管理情况进行定期审计和突击性的检查、监督,并将审计报告呈交国会。国会委任的公共账目委员会对审计报告和政府呈交的公共账目,
 
一并进行审查。对发现的问题提出质询,追究责任,敦促政府改进管理措施。由于政府的财政运作程序严谨、责任明确、监督有力,减少了公务员利用职权和制度漏洞进行侵吞、挪用公款等职务犯罪的条件和机会,因此,在新加坡此类犯罪的发案率极低。《联合国反腐败公约》的签署,则进一步推进了制度反腐的国际化进程。我党的反腐败斗争经历了从运动反腐到权力反腐,再到制度反腐的过程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的实践中逐步确立,并不断强化的。毛泽东同志早就提出,在党内要实行民主集中制的制度;邓小平同志在总结历史经验的基础上提出了廉政建设还是要靠法制的战略思想;江泽民同志多次强调,要与时俱进不断推进党和国家各项工作的制度化和法制化;胡锦涛同志在中央纪委三次全会上指出,依靠制度惩治和预防腐败是做好反腐倡廉工作的根本途径。党和国家领导人的这些制度反腐思想在十五大、十六大和十七大报告中也得到了充分体现
 
十五大提出反腐败“教育是基础,法制是保证,监督是关键”,十六大提出“加强教育,发展民主,健全法制,强化监督,创新体制,把反腐败寓于各项重要政策措施之中,从源头上预防和解决腐败问题”,十七大提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设”,制度反腐思想逐步深入人心。中央纪委三次全会对在2010年前建立并完善具有中国特色的反腐败工作制度体系作出部署,提出了更高更明确的要求。《中国共产党党内监督条例 (试行)》颁布实施,更是我党制度反腐的重要里程碑,它不仅标志着党内监督工作进入制度化、规范化的轨道,同时也标志着我党反腐斗争进入制度反腐的新阶段。 党风廉政建设和反腐败斗争在一段时间内仍将呈现出成效明显与问题突出并存、防治力度不断加大与腐败现象易发多发并存、群众对反腐败期望值不断上升与腐败现象短期内难以根治并存的状况,反腐败斗争形势依然严峻,任务依然艰巨。  
 
对于我市党风廉政建设和反腐败斗争的形势,同样需要有一个清醒的认识,具体而言要从两个方面来把握。  
 
1、要充分肯定我市反腐倡廉取得的新成效。一是增强了服务发展的保障力。二是增强了监督干部的约束力。三是增强了查办案件的震慑力。四是增强了纠风治乱的影响力。五是增强了体制机制的创新力。通过全市上下坚持不懈的共同努力,党风廉政建设扎实推进,党员干部廉洁自律的自觉性进一步增强,人民群众对反腐倡廉的满意度进一步提升。
 
2、要准确把握我市反腐倡廉出现的新特点。从领域上看,腐败向经济领域和重要部门集中。从主体上看,“一把手”腐败仍然比较突出。从形式上看,窝案、串案、案中案明显增多。从手段上看,作案的隐蔽性越来越强。从趋势上看,腐败在一些方面呈蔓延扩大之势。上述这些现象和问题警示我们,必须对我市反腐败斗争的长期性、艰巨性、复杂性保持足够的认识。 从目前我国社会腐败现象来看,权力是腐败的轴心,体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是腐败的主要根源,因此,依靠制度惩治和预防腐败,充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用,对于贯彻“三个代表”重要思想、科学发展观和党的十八大精神,加强党的执政能力建设,巩固党的执政地位,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,建设社会主义民主政治和法治国家,具有重大的现实意义和深远的历史意义。
 
二、通过体制改革和制度创新防治腐败改革开放特别是进入21世纪以来,坚持用发展的思路和改革的办法预防和治理腐败。针对容易滋生腐败的重点领域和关键环节,大力推进体制改革和制度创新,建立适合时代发展要求的新体制新机制,努力从源头上防治腐败。
 
1、深化行政审批制度改革。全面推行行政审批制度改革,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,促进政府转变职能。在全面清理审核的基础上,对行政审批事项进行了大幅度削减和调整。2001年推行行政审批制度改革以来,国务院各部门共取消和调整行政审批项目2000多项,地方各级政府取消和调整77000多项,占原有项目总数的一半以上。对于保留的行政审批项目,通过广泛设立行政服务中心公开审批,建立行政审批电子监察系统及时监控,完善行政审批责任追究制度和信息反馈机制,提高工作效率,减少权力寻租的机会。
 
2、推进干部人事制度改革。坚持民主、公开、竞争、择优,建立健全科学的干部选拔任用和管理监督机制,提高选人用人公信度,从源头上防治用人腐败。先后发布《深化干部人事制度改革纲要》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等,对干部人事制度改革进行全面规划,对干部选拔任用的基本原则、标准、程序、方法等作出严密规定,对干部选拔任用工作加强监督。坚持德才兼备、以德为先的用人标准,全面推行民主推荐、民主测评、民意调查、考察预告、任前公示,以及干部交流、任职回避等制度,大力推进公开选拔和竞争上岗,推行和完善地方党委任用重要干部票决制。
 
3、深化司法体制和工作机制改革。坚持以维护司法公正为目标,按照科学配置侦查权、检察权、审判权和执行权的原则,建立公正高效权威的社会主义司法制度。建立警务督察制度,推行人民陪审员、人民监督员制度,扩大司法民主,推进司法公开。加强对司法活动的监督,规范司法人员对自由裁量权的行使。健全执法过错、违法违纪责任追究制度,保证司法公正。
 
4、推进财政管理体制改革。1998年以来,提出建立公共财政的目标,积极推进财政管理体制改革,深化部门预算公开、国库集中支付、“收支两条线”管理、政府采购、规范转移支付等改革。目前已将行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益等纳入预算或“收支两条线”管理的范围,并将逐步实现全部缴入国库的目标。已初步建立起适合中国国情的部门预算基本框架,初步实现预算内外资金统筹使用、“一个部门一本预算”的改革目标。推进公务用车、公务接待等职务消费制度改革,规范党政领导干部职务消费行为。这些措施规范了政府理财行为,增强了财政管理的透明度,有效抑制了财政资金管理和使用中的腐败行为。
 
5、加快投资体制改革。为防止投资领域腐败现象的产生,着力建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制,减少行政干预。2004年,国务院发布《关于投资体制改革的决定》,对深化投资体制改革作出全面部署。经过改革,企业投资主体地位逐步确立。不断建立和完善政府投资监管体系,完善政府重大投资项目公示制和责任追究制,加强对投资中介机构的监管。对中央预算内投资项目实行代建制试点,目前已有三分之二以上的省级政府开展代建工作。
 
6、推动金融体制改革。实行中央银行与商业银行分离、政策性金融与商业性金融分离、银行与证券及保险业分业经营。不断加强和改进金融宏观调控,建立和完善银行业、证券业、保险业分业金融监管体制,加强金融监管,金融市场秩序逐步规范。建立并完善信息披露、信用评级制度,推动金融市场快速健康发展。推进国有商业银行股份制改革、证券公司重组、保险公司注资改制等一系列重大金融体制改革,进一步完善法人治理结构,全面清理和处置历史积累的金融风险,初步建立投资者保护制度。积极推动支付体系建设,推广使用非现金支付工具,完善金融账户实名制,有效防止和严厉惩处利用银行账户、证券市场和资本运作等手段进行腐败活动。建立覆盖全国的企业和个人信用信息基础数据库,加快建设金融业统一征信平台。建立金融机构的客户识别、大额和可疑交易报告、记录保存等制度,加强反洗钱监管。这些改革措施促进了金融业的规范健康发展,也有利于防范金融风险和金融腐败。
 
7、建立市场配置资源制度。注重完善制度,强化监管,防止在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域出现腐败问题。在工程建设方面,加快建立统一规范的有形市场,完善招标投标法律制度,规范招标投标活动。在土地使用权出让方面,实施公开竞争出让建设用地使用权制度,对经营性用地通过招标、拍卖、挂牌的方式出让。2001年至2009年,招标拍卖挂牌出让国有土地面积占总出让面积比例由7.3%上升到85.3%。在产权交易方面,规定必须遵循等价有偿和公开、公平、公正、竞争的原则。
 
在政府采购方面,实行以公开招标为主要方式的采购运行机制,2002年至2009年累计节约财政资金3000多亿元。在矿产资源开发方面,严格执行探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让规定,严肃查处矿产资源开发中的违法违纪行为。三、以制度作保障,扎实推进文化市场行政执法部门反腐倡廉建设文化市场行政执法部门落实中央、省、市的制度反腐要求,应从以下几方面着手:
 
1、全面加强规范权力运行制度建设。按照“配置科学、制约有效、程序严密、运行公正、责权统一”的要求,加强规范权力运行制度建设。进一步厘清本部门的法定职权,明确权力流程,实行上网公布。在重点领域和关键岗位,着力构建权力分解和制衡机制,防止权力滥用。严格执行行政执法程序,减少自由裁量权的范围和幅度,规范自由裁量权行使。
 
2、建立健全科学民主决策机制。完善重大事项决策的规则和程序,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序。健全与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。推行“三重一大”决策票决制度。健全重大决策风险评估制度、决策过程纪实制度、决策实施情况评价制度和决策失误责任追究制度,建立纠错改正机制,最大限度地避免和减少决策失误。
 
3、完善干部考核选拔任用机制。建立健全领导班子和领导干部综合考核评价机制。推行干部政绩第三方民调工作机制,把民意作为干部考核的重要标尺,逐步提高民调结果在干部考核中的权重。严格执行领导干部职务任期、任职回避制度。
 
4、建立健全廉政风险防控体系。建立健全廉政风险排查、定级、预警、防控、化解机制,实现各部门廉政风险防控全覆盖。突出对掌握审批权、市场监管权、项目资金分配权等要害岗位的廉政风险研判,在高风险节点上重点防控。
 
5、治理领导干部廉洁从政方面的突出问题。深入推进工程建设领域突出问题专项治理,重点抓好项目决策、招标投标、物资采购等环节的治理工作,建立解决领导干部插手干预工程建设专项督查机制,坚决遏制工程建设领域腐败易发多发势头。推进治理领导干部收送“红包”、违规经商办企业、超标准使用公车和私设“小金库”等专项治理工作常态化。建立健全利益回避制度,治理领导干部利用职权和职务影响谋取不正当利益问题。
 
6、加强干部作风建设。深入持久地开展作风建设活动,倡导联系群众、真抓实干、秉公用权、廉洁从政的良好作风。完善绩效评估体系,着力加强干部执行力建设。认真治理庸、懒、散问题,严肃处理吃拿卡要、推诿扯皮、行政不作为、乱作为等行为。进一步纠正损害群众利益的不正之风,每年确定一批廉政实事,对关系群众切身利益的热点难点问题集中治理。
 
7、加大反腐倡廉教育力度。重点加强领导干部廉洁从政教育。围绕“教育崇廉、典型引廉、警示促廉”,深入开展理想信念教育、政治忠诚教育、党性党风党纪教育、保持党的纯洁性教育和从政道德教育,筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。完善廉政警示教育制度、党政正职讲廉政党课制度、新任领导干部廉政培训制度。积极组织干部到林伯渠故居、帅孟奇故居等廉政教育基地接受教育。积极开展廉洁主题教育系列活动,重视价值观和荣辱观的塑造,把廉洁教育的内容融入到现实生活中,形成“以廉为荣、以贪为耻”的良好社会风尚。
 
8、落实《执法人员行为规定》、《执法办案规定》等规章制度,用制度确保执法人员行为规范。办案人员应廉洁自律。不得借办案之机或者以办案的名义,搞任何形式的“吃、拿、卡、要”,不得接受涉案单位、人员的吃请,不得直接或间接地参加涉案单位、人员支付费用的消费活动。
 
9、落实自由裁量权基准制度,加强对行政处罚案件程序审核中对行政处罚自由裁量权基准落实情况的审查,保障行政处罚自由裁量权基准的落实。10、落实《行政执法过错责任追究制度》。文化市场综合执法行为必须坚持有法必依、执法必严、违法必究和公开、公平、公正、法律面前人人平等的原则。本局工作人员因行政过错,造成不良影响,按该制度依法追究其行政或经济责任。